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残联职能转变背景下的广东农村残疾人服务保障体系构建
时间:2020-03-14  来源:中山市残疾人联合会


  摘要:随着《中国残疾人联合会改革方案》正式印发,残联的职能进行了较大的转变。在此背景下,如何更好地发挥“代表、服务、维权、监督”职能成为当前的核心问题。针对广东农村残疾人数量巨大、占比较高、服务保障体系不健全的现象,本研究从服务主体、服务对象、服务内容、服务资源、服务模式和服务制度6个方面对当前广东农村残疾人服务保障体系现状、存在问题进行了分析,并提出了广东新型农村残疾人服务保障体系,以期为全面小康社会建设和乡村振兴战略的推进提供借鉴。

  关键词:职能转变;农村残疾人;服务保障

  2018年,《中国残疾人联合会改革方案》正式印发,中国残联也随之印发了《关于扎实做好地方残联改革工作的通知》,对扎实做好地方残联改革工作提出了要求,要求各级残联更好地履行“代表、服务、维权、监督”职能,有效发挥协会在残联组织的主体作用,激发协会工作活力。与残联原有的“代表、服务、管理”三种职能相比,新职能要求残联要进一步健全协会组织体系,夯实组织基础;加强制度建设,打造诚信自律、充满活力的协会组织;发挥残联主体协会优势,活跃和规范协会工作,为各类别残疾人提供更贴心的服务;进一步弱化“管理”职能,强化监督职能。职能的转变对残联工作提出了新要求,尤其是在全面小康建设和乡村振兴战略持续推进的大背景下,农村残疾人问题引起了广东省残联的高度重视,并将其作为推进全面小康建设和残联改革的重要内容。

  2017年广东全省残疾人总数为1341645人,农村残疾人占残疾人总数的75.3%。由于自然环境、社会经济、历史发展及残疾人的自身缺陷等多种原因,农村残疾人的生活状况、享受的社会保障和服务水平不仅比普通健全人低,而且与城市残疾人相比,都存在着较大的差距。可以说,农村残疾人是弱势群体中的弱势群体,农村残疾人服务保障工作是今后我国基本公共服务体系建设工作的重点和难点。因此,本研究对广东省农村残疾人的服务保障现状进行分析,重点剖析其存在的主要问题,力图构建新型广东农村残疾人服务保障体系。

  一、广东农村残疾人服务保障体系现状

  本研究本部分内容通过文献分析、实地调研和专家访谈,对农村残疾人现行服务保障现状进行探究,重点从服务主体、服务对象、服务内容、服务资源、服务模式和服务制度6个方面进行分析。

  (一)服务主体

  1.以残联为代表的各级政府部门

  广东省残疾人联合会(简称“广东残联”)是服务残疾人的最重要的部门,由广东省委、省政府领导业服务中心、省残疾人辅助器具资源中心、省残疾人体育与艺术中心等此外,政府组成部门中的发改部门、民政、人社、农业农村部门也是农村残疾人服务保障体系中重要的组成部分。截至2017年底,市县乡共建立残联1798个,各地市已建残联21个,县(市、区)残联已建137个,乡镇(街道)残联已建1640个;已建社区(村)残协23929个。省市县乡残联实有人员达7714人,乡镇(街道)、村(社区)选聘残疾人专职委员总计24657名。地市级残联配备了残疾人领导干部16人,县级残联配备了残疾人干部55人。

  2.各级专门协会、基金会、民办非企业机构

  在省级层面,广东省本级组建了广东省盲人协会、广东省聋人协会、广东省肢残人协会、广东省智力残疾人及亲友会、广东省精神残疾人及亲友会、广东省残疾人就业创业促进会、广东省残疾人服务业协会、广东省残疾人事业发展研究会、广东省残疾人新闻宣传促进会、广东省残疾人体育协会、广东省残疾人康复协会等。各地市也纷纷组建了相应的各类社会团体,服务于当地残疾人事业的发展。截至2017年底,共建立省级及以下各类残疾人专门协会698个,其中省级专门协会已建5个,市级专门协会已建105个,县级专门协会已建588.助残社会组织共有119个。以广州市为例,广州市拥有各级服务于残疾人的社会团体38家。

  3.各级社工组织

  社工组织是服务于残疾人的重要力量。上世纪90年代起,广州部分社会服务机构开始社会工作实践探索,如广州市荔湾区逢源街道为满足居民对社区服务的需求,与邻舍辅导会合作开展社工服务;广州市老人院与香港圣公会合作,引入专业社工推行院舍老年人社工服务;部分公益服务类社会组织如广州YMCA等也尝试引入社工积累实践经验。截至2019年3月,广东持证社工共8.2万人,年投入政府购买社工服务资金17亿元,培育发展社工服务机构1486家,领跑全国。社会工作服务覆盖了老年人、青少年、残障康复、社会救助、扶贫济困、禁毒帮教、社区矫正等多个领域。同时,广东省民政厅于2017年提出了“双百计划”,计划从2017年至2021年,在粤东西北地区和惠州市、肇庆市、江门市台山、开平、恩平等地建设运营200个镇(街)社工服务站,开发近1000个专业社会工作岗位,孵化200个志愿服务组织,培育10000名志愿者。

  (二)服务对象

  1.广东残疾人数量众多,但办证率较低

  据不完全统计,广东全省拥有近600万残疾人,但仅有150万办理残疾人证。调研发现,办证率较低的因素主要有3个:一是残疾人证办证手续相对繁琐。基层尤其是农村残疾人通过各级政务大厅,实行“一网式”“一门式”办理残疾人证尚不成熟。二是残疾人等级评定还存在一定的障碍。如广州番禺区石楼镇周边评残医院楼层比较高,残疾人前去评残存在难度。上门评残的话,差旅报销等成为当前制度体系下难以解决的问题。三是残疾人家庭对于办证的抗拒性。以轻度和中度精神残疾人为例,在农村传宗接代等心理影响下,大多数残疾人家庭都对办证持抗拒态度。

  2.全省超过半数的残疾人为重度残疾,农村残疾人比重近四分之三

  2017年度广东省残疾人基本服务状况和需求专项调查数据(以下简称“专项调查数据”)显示,全省残疾人持证总数为1341645人,较2016年增加92008人,较2015年增加251436人,全部持有第二代残疾人证。男女性别比为1.47,略低于2016年(1.49)和2015年(1.54)。年龄在60岁及以上的残疾人所占比重较大,占比36.3%,略高于2016年(35.03%)。从残疾类型来看,全省肢体残疾人数量最多(占比49.4%),全省残疾程度总体较为严重,超过一半的残疾人为重度残疾人(52.1%),比例高于2016年(49%)和2015年(45%)。全省残疾人中以农业户口残疾人为主(75.3%),非农业户口残疾人的比重不足四分之一。

  (三)服务内容及资源

  根据《2017年广东省残疾人事业发展统计公报》,广东省针对残疾人的服务内容分别包括残疾人康复、教育、就业、社会保障、权益保障、信息助残等专项服务工作。

  1.残疾人康复

  截至2017年,180249名残疾儿童及持证残疾人得到基本康复服务,其中包括0-6岁残疾儿童9906人。得到康复服务的持证残疾人中,有视力残疾人13144名、听力残疾人6837名、言语残疾人288名、肢体残疾人76381名、智力残疾人10699名、精神残疾人62985名、多重残疾人7662名。我省已有残疾人康复机构570个,其中,提供视力残疾康复服务的机构72个,提供听力言语残疾康复服务的机构76个,提供肢体残疾康复服务的机构181个,提供智力残疾康复服务的机构201个,提供精神残疾康复服务的机构96个,提供孤独症儿童康复服务的机构195个,提供辅助器具服务的机构86个。康复机构在岗人员达18037人,其中,管理人员2038人,专业技术人员12195人,其他人员3804人。

  2.残疾人教育

  数据显示,2017年实施残疾人事业专项彩票公益金助学项目,为1403人次家庭经济困难的残疾儿童享受普惠性学前教育提供资助。各地也积极多渠道争取资金支持,对119名残疾儿童给予学前教育资助。截至2017年底,共有特殊教育普通高中班(部)6个,在校生462人,其中聋生409人,盲生53人。残疾人中等职业学校(班)10个,在校生1547人,毕业生399人,其中53人获得职业资格证书。有550名残疾人被普通高等院校录取,76名残疾人进入特殊教育学院学习。2345名残疾青壮年文盲接受了扫盲教育。

  3.残疾人就业

  截至2017年底,我省城乡持证残疾人就业人数为278333人,其中按比例就业58746人,集中就业7321人,个体就业12911人,社区就业3958人,公益性岗位就业4981人,辅助性就业4606人,居家就业35193人,从事农业种养加129367人,灵活就业21250人。2017年度培训盲人保健按摩人员469名、盲人医疗按摩人员397名;共有保健按摩机构734个,医疗按摩机构10个。

  4.残疾人扶贫

  2017年,贫困残疾人得到有效扶持,其中18326人通过扶贫开发实际脱贫;接受实用技术培训的残疾人达到15654人次。康复扶贫贴息贷款扶持344名农村残疾人。残疾人扶贫基地103个,安置3291名残疾人就业,扶持带动5682名残疾人户。完成3656户农村贫困残疾人危房改造。

  5.残疾人社会保障

  截至2017年底,城乡残疾居民参加城乡社会养老保险人数达到964864人;316250名60岁以下的重度残疾人参保,其中302988名得到了政府的参保扶助,代缴养老保险费比例达到95.8%.有79239名非重度残疾人也享受了全额或部分代缴养老保险费的优惠政策。有383286人领取养老金。

  6.残疾人无障碍支持

  在家庭无障碍方面,2017年度专项调查显示,全省残疾人中仅有2%的家庭有进行过无障碍设施改造,全省有家庭无障碍改造需求的残疾人有604262名。其中,“卫生间改造”(13.2%)、“厨房改造”(7.4%)、“家门口坡化、扶手”(7.2%)、“房门改造”(6.5%)以及“其他”(29.6%)成为家庭无障碍改造需求最为集中的方面。

  7.残疾人宣传文化与体育

  截至2017年底,共有省级残疾人专题广播节目1个、电视手语栏目1个;地市级残疾人专题广播节目14个、电视手语栏目11个。截至2017年底,省地县三级公共图书馆共设立盲文及盲文有声读物阅览室44个,共开展残疾人文化周活动250场次;省地两级残联共举办残疾人文化艺术类的比赛及展览44次,共有各类残疾人艺术团35个。

  8.残疾人法制建设与维权

  2017年,制定或修改保障残疾人权益的规范性文件省级1个、地市级5个、县级2个。县级以上人大开展《中华人民共和国残疾人保障法》执法检查和专题调研11次;政协开展视察和专题调研13次。开展省级普法宣传教育活动1次,315人参加。截至2017年底,成立残疾人法律救助工作协调机构57个,建立残疾人法律救助工作站47个。

  9.残疾人服务设施建设

  截至2017年底,已竣工并投入使用的各级残疾人综合服务设施104个,总建设规模544206平方米,总投资158774万元;已竣工并投入使用的各级残疾人康复设施55个,总建设规模167478平方米,总投资44903万元;已竣工并投入使用的各级残疾人托养服务设施47个,总建设规模69919平方米,总投资13057万元。

  (三)服务模式

  在服务模式上而言,广东农村残疾人服务模式基本可分为政府主导型、政府+社会服务型、家庭护理型三种模式。

  1.政府主导型

  当前广东农村残疾人服务保障主要以政府主导型为主,简单而言,政府从残疾人康复、教育、就业、社会保障、权益保障、信息助残等方方面面服务于残疾人,取得了良好的成绩。但随着社会的进步和人民生活水平的提高,该模式的弊端不断显现。主要体现在三个方面:

  一是着重于基本保障,其特点是兜底线、保基本,主要目的在于解决广大残疾人的基本生活权益,确保残疾人这一社会弱势群体能够生存下去。

  二是受限于人力资源。目前广东拥有560万残疾人的庞大数量,且该数量因疾病和意外伤害的不断增加呈现出明显的上升态势。但广东残疾人尤其是农村残疾人的服务队伍却逐年萎缩,虽全省乡镇(街道)、村(社区)已选聘残疾人专职委员总计24657名,但由于基层事务繁杂,专职委员大多兼具其他身份,专职服务残疾人的职能被不断弱化。

  三是无法破解服务保障不平衡、不充分。当前,全省的残疾人服务保障依然是一种不平衡、不充分的保障,特别是地域之间、城乡之间、残疾人之间、残疾人和健全人之间的保障差异性明显。广东珠三角地区、粤东、粤西、粤北不同地域之间经济的非均衡发展战略选择和社会发展的波次递进,造成了城乡与地域间经济社会发展水平的差异性,也催生了城乡和地域间残疾人保障制度的非均衡发展,导致不同地域和不同身份的残疾人所享受的保障水平存在明显差异,由此催生了残疾人群体内部的经济社会分层现象,造成了残疾人群体内部的不公平。特别是农村残疾人保障的供求缺口较大,其社会支持体系残缺,政府支持以及非政府组织的群体支持较为脆弱。

  2.政府+社会服务型

  如上文所述,传统的政府主导型助残社会服务体系已难以满足残疾人对社会服务的需求。当前广东残疾人对社会服务的需求不断增加,既包括对社会服务和社会福利总量上的需求吗,也包括对个性化和专业化服务的需求。残联自身既缺乏为残疾人直接提供服务的人力,又缺乏为残疾人提供服务的专业技能,政府+社会服务型模式应运而生。在这方面,广州市残联做了大量探索,突出表现在两个方面:一是打造社区工作阵地,残疾人居家康复、社区康复工作形成长效机制,二是扎实推进残疾人社区社会工作服务体系建设。

  3.家庭护理型

  家庭护理模式是自古以来的残疾人服务模式。该模式主要表现为由家属、朋友和邻居组成护理系统。家庭除提供情感支持外,还对残疾人生活的招呼、经济和实物等方面提供支持,可以享受到家庭的温暖和亲情,同时自由度较高。但是,由于近年来随着人民生活水平的不断提高,残疾人家庭照料出现了一系列新的问题。

  (五)服务制度与政策

  随着国家和省里推出的一系列服务残疾人的政策的出台,各地市也纷纷出台了相关政策,涵盖了残疾人服务与保障的方方面面。分别包括了残疾人社会保障、残疾人康复扶助、残疾人服务设施补助、残疾人及残疾人子女教育扶助、残疾人就业创业扶助、残疾人参与文化体育活动补助、残疾人公共服务保障、残疾人法律援助

  二、存在的主要问题

  (一)服务主体不健全

  1.以残联的公共服务职能发挥相对不足

  改革前残联具有代表、服务和管理残疾人的职责。目前,残联更多地发挥管理职能,服务和代表的职能相对较弱,其角色亟需两种转变:一是从运动员到教练员的转变。在当前的助残服务体系中,是由包括残联在内的组织载体在具体提供服务。二是从教练员到裁判员的转变。当前,残联的公共服务职能发挥不足主要是由于运动员、教练员和裁判员角色模糊,更多的是扮演运动员角色,教练员和裁判员的角色相对欠缺。

  2.各级社工组织尤其是农村助残社工缺口较大

  目前,广东的各级社工组织虽经过多年的学习和建设,但总量依然不足,尤其是农村助残社工缺口较大。主要体现在:

  一是区域发展不够平衡。粤东西北地区仍普遍存在缺人才、缺资金、缺路径的困难,目前还停留在局部的、零星的试点阶段,目前,粤东西北地区社会工作专业岗位数只占全省7%,年度资金投入不足全省2%。

  二是农村残疾人服务社工组织不健全。以珠三角地区广州市为例,广州残疾人服务组织起步早、较为活跃,积极参与残疾人公共服务,有效拓展了公共服务的能力和容量。但普通存在场地租金高、承接项目定额低、人员队伍不稳定的情况,生存状况堪忧、发展条件欠缺。粤东、粤西、粤北情况更不容乐观。

  三是体制机制不够健全。各级社工协调议事机制不完善,行政资源单一化、碎片化导致社会工作专业人才队伍建设没有形成统一合力;民政部门“单打独斗”,相关部门推进力度不大、积极性不高,拓展服务领域的系统性不足。政府购买服务机制一定程度上影响一线社工和社工机构的稳定性,导致社工流失率高、服务项目延续性不足;财政拨付体制还不灵活、招投标制度不够健全、项目评估有流于形式等问题也逐渐暴露。职业评价、岗位开发、激励保障等核心政策突破难度大。

  四是专业效果不够明显。部分民办社会工作服务机构公信力不足、服务能力不高、规范管理不够,社会工作专业人才岗位还不明确、不充足、不稳定,薪酬待遇水平偏低,人才流失严重,大部分社会工作专业人才普遍一线服务年资较浅,在服务理念、专业意识和服务技巧等方面水平有待提高,高层次、领军型人才紧缺,社会工作在困难救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导、行为矫治等方面的专业服务功能没有充分发挥,协调社会关系、预防和解决社会问题、促进社会公正等方面作用没有很好实现。

  (二)服务对象需求众多

  为服务于本课题研究,研究团队先后于2019年7月9-12日先后前往广州市清远市、潮州市进行调研,8月先后赴梅州、韶关、茂名进行了补充调研,下发问卷400份,回收有效问卷352份,实地案例调研65户,重点对农村残疾人需求进行研究。

  1.调查对象基本情况

  (1)性别结构,农村女性被边缘化

  调查对象中男性246人、女性171人,分别占比为58.99%和41.01%。实地调研发现,农村残疾女性与残疾男性相比,边缘化现象较为明显,尤其是完成传宗接代“任务”后,其地位降低较为明显。

  (2)年龄结构,成年人是主要群体

  残疾与年龄呈显着相关,这是由于随着年龄的增长,残疾发生的风险也会明显增加。本调查结果显示,残疾人平均年龄43岁,其中,0-14岁儿童阶段、15-59岁成年阶段、大于59岁老年阶段的残疾人分别为8、350、59人,分别占1.92%、83.93%、14.15%。

  (3)婚姻状况,残残联姻现象普遍

  实地调研显示,婚姻状况主要受伤残程度影响,对于轻度残疾及婚后因病因伤致残而言,多为已婚。在农村,在传统思想的影响下,“残残联姻”现象较为普遍。但是,随着科学文化的普及,部分家庭对于残疾人联姻有了新的认识,番禺区LMN老人因做过民办教师,文化知识相对较高,对自己后天因素形成精神残疾的儿子在“残残联姻”中高度关注对方的致残因素,在选择同样属于后天致残的儿媳后,孙子为正常人。

  (4)家庭成员较少,以老养残现象越来越严重

  实地调研显示,农村残疾人家庭成员多为4-5人,三代同堂现象较为严重,家庭结构为“老人+残疾儿子+孙辈”。其中,对于智力残疾和精神残疾人而言,家庭成员普遍为2-3人,一般为老人照顾残疾孩子,以老养残现象极为严重。目前比较难以解决的是,老人故去后,智力残疾和精神残疾子女的照料问题。

  2.农村残疾人需求分析

  (1)住房条件已得到改善

  实地调研显示,农村残疾人家庭的住房改造已得到极大改善,主要途径为危房改造和原址重建,残疾人对此评价极高。

  (2)家庭年收入低,家人照料失去工作机会

  实地调研显示,受生理和心理等技能的局限,农村残疾人参加工作较少,上大学或其他公共活动较少,进而导致就业率低、收入低、贫困率高。本次调研中,超过一半的家庭人均月收入不足800元,政府补贴是其重要的生活来源,家人因照料失去工作机会。

  (3)两项补贴实时到位,各级残联及各级领导干部慰问及时

  实地调研显示,两项补贴发放及时。此外,各级残联及各级领导干部慰问及时,在生活和精神方面给予了众多鼓励,普遍可以定期领取最低生活保障金以外的生活补助金(现金或实物补助),每年一般可领取到6-8次补助金,每次金额在200-300元不等。

  (4)社会救助对残疾人的家庭倾斜力度认可度一般

  实地调研显示,417名被调查对象对于社会救助对残疾人家庭的倾斜力度认知较为不一致,认为“倾斜程度非常大”、“有一定倾斜但作用不大”、“完全没倾斜”的分别由62、338、17人,分别占14.87%、81.06%、4.08%。

  (5)救助需求以生活救助、医疗救助、就业援助、康复救助为主

  实地调研显示,417名被调查对象对于生活救助、医疗救助、教育救助、康复救助、就业援助、心理援助、法律援助、不需要的频次分别为382、238、267、279、175、124、46、12人次。

  (6)生活救助需求主要根源于家人照料后的工作机会丧失

  实地案例调研65户农村残疾人采访发现,农村残疾人家庭对生活救助的需求最为迫切,其根源为家人照料残疾人后的工作机会丧失。以韶关始兴县MWD为例,该病人为二级肢体残疾(男性),其妻子因照顾家庭,多次放弃去镇上打工的机会,同时因劳动力不足,只能从事水稻种植,高效益的经济作物种植无法从事,因耕种获得的收益年仅4000元。其妻子坦言,如果能去镇上打工,一个月可获得2400元左右的收入。与此类似的还有梅州大埔县LWQ、GXL等。其中,一级残疾人对家庭照护者的工作机会影响比较大,二级和三级残疾人也会有家属为了其得到更好的护理而放弃了工作机会。

  (7)医疗救助需求主要以医药费用报销限制

  实地案例调研65户农村残疾人采访发现,大多数农村残疾人对医疗救助需求较为迫切,主要是由于医药费用报销、日常救助的普及两个方面。在医疗费用报销方面,一是部分药品未能列入医保目录,如治疗精神残疾的药物已经列入,但用于辅助治疗的胃用药却未能列入,导致医药成本较高;二是在现行保障体系下,仅仅能维持基本的生活,但高昂的医药费对于农村残疾人家庭而言更是难上加难。

  (8)就业援助需求以兼职和就地工作为主

  实地案例调研65户农村残疾人采访发现,残疾人因生理问题难以实现远距离就业,就业援助希望以就地服务为主,如小范围代加工产品。对于家庭而言,照护人希望能以就地工作为主,方便照顾家庭。

  (9)康复救助需求较多

  实地案例调研65户农村残疾人采访发现,康复救助需求较多,如家庭病床的改造、康复训练指导、辅助器具服务、健康知识指导、保健按摩等。茂名根子镇残疾人LMF表示,虽然经常有配合扶贫活动的送医上门救助,但一般到来的都是护士为主,服务内容一般都是抽血、测血压等常规医疗为主,对于深层次的筛查预防等介入不深,该类活动流于形式。

  (10)心理援助需求远比数据显示更为迫切

  实地案例调研65户农村残疾人采访发现,心理援助远远超过数据显示的需求度。潮州市潮安区CXL,男,未婚,1969年出生,二级智力残疾。其母亲(76岁)坦言,这么多年来就是熬,自己天生命苦,生了个傻儿子,老头子也几年时间就压力大的傻了。自己不敢疯不敢傻,心里难受了就去山上砸石头,发泄完了就回家继续伺候2个傻子。

  (三)服务内容供需不平衡

  实地调研显示,政府服务内容普惠性较强,与残疾人精准所需尚有较大差距,多名残疾人表示,“浪费的各级资源不如变现成直接补贴”。

  在无障碍改造方面,目前无障碍改造多为市、县统一招标,改造内容一般为厕所改造(蹲厕改坐厕,增加洗手盆、安装扶手)、无障碍坡度改造、房门改造、厨房灶台改造、卫生间安装热水器等。多名残疾人了解造价后表示,在同等费用下不如请乡亲们帮忙装或者家人自己装;同样中标公司表示拉几十块砖、安装个把手,也需要一个镇一个镇的开车去,再加上工人费用,造价并不算高,几乎没有利润空间。

  在医疗救助方面,多名残疾人批评医疗救助流于形式,浪费了大量的资源。同时,对于免费轮椅发放问题,多名残疾人认为应将电动轮椅列入发放目录,手动轮椅对于城市而言,可以达到要求,但对于农村残疾人而言,手动轮椅的代步性不强。

  在志愿服务方面,多名残疾人认为社工组织专业技能相对较弱,但在心理援助方面还是具有部分效果。

  (四)服务资源依然侧重于城镇,农村服务资源较少

  实地调研显示,残疾人政府服务资源依然侧重于城市和乡镇。一是大部分的县残疾人综合服务大楼、康复中心、阳光康复医院、辅具站、康园中心多集中在县城;二是社区康园中心大多数在镇及街道驻地。以2019年14个地市提交的25个社区康园中心备选示范点、34个备选辐射点共59个社区康园中心为例,位于镇及街道的示范点有20个、辐射点20个。城市残疾人残疾人服务设施缺口大,项目建设因规划、用地问题推进困难,但农村却拥有居委会、旧工厂、旧学校等,进行微改造后即可成为较先进的康园中心及及残疾人托养中心等。

  (五)服务制度亟待创新

  从农村残疾人服务调研显示,当前针对农村残疾人的服务制度依然停留在传统的行政主导型。在智慧助残、精准助残和公共服务体系建设方面相对较为滞后。与城市相比,农村残疾人托养实际需求的缺口极大。目前,广东城镇残疾人托养主要是寄宿式托养、日托服务、居家托养三种形式,但农村仅有居家托养,对于寄宿式托养和日托服务并无相关补贴,亟需制度创新。

  三、广东农村残疾人服务保障体系构建与完善的对策建议

  (一)残联转变职能,建立联动机制

  一是积极根据国务院办公厅颁发的《中国残疾人联合会改革方案》进行智能转变,加强制度建设,打造诚信自律、充满活力的协会组织;发挥残联主体协会优势,活跃和规范协会工作,为各类别残疾人提供更贴心的服务。二是加快建立与其他部门的联动机制。充分发挥残联“代表、服务、维权、监督”职能,呼吁建立“残疾人事业工作协调领导小组”,将国土、公安、财政、教育、农业、人力资源社会保障、卫生计生、住建、工会、妇联等纳入,从设施用地、信息共享、财政支持、家属就业、子女入学、住房保障、治疗康复、最低生活保障等方面,全力争取优待扶助措施,最大程度缓解农村残疾人的家庭困难。

  (二)建设全省统一的残疾人服务资源库

  1.建立服务资源库,完善统筹采集、常态化管理机制

  一是会同省相关部门梳理汇总行业主管领域相关服务资源信息,指导市、县残联采集登记本辖区残疾人服务资源信息。市县残联负责报送本辖区残疾人服务资源,组织、指导街道(乡镇)、社区(村)做好本级服务资源信息采集。二是建立微信发布机制,积极纳入社会闲散服务资源。

  2.实现服务资源动态更新、归口管理

  将公办服务机构和组织信息,通过部门间数据交换进行更新,原则上每半年至少更新一次。社会服务机构和组织信息,通过“自主申报、残联备案”方式实现定期更新。相关部门负责建立行业主管领域相关服务资源准入退出和考核评价标准。

  3.促进服务资源共建共享、综合管理

  加快与其他部门的联动机制建设,促进卫生计生、教育、人力社保、民政、残联等部门,针对相近服务设施和相同服务对象,研究制定基层服务设施资源综合设置、共享使用、融合发展的具体办法,理顺资源共享使用的体制机制,提高设施使用效率。

  (三)探索基于需求、只能转移的残疾人服务管理流程

  充分发挥残联“代表、服务、维权、监督”的职能,弱化管理职能,规避管理风险,充分发挥专职委员作用,建立集“需求生成—需求评估—服务与转介—监督与评价”为一体的残疾人服务管理流程。

  1.精准助残、打通残疾人需求生成渠道

  借鉴精准扶贫经验,以现有残疾人服务内容为主要依据,预留残疾人个性化需求的空间,设计菜单式的服务需求登记表,编制服务事项清单,建设和畅通互联网平台、残疾人服务热线等需求采集渠道,对全市残疾人服务需求信息进行归集汇总、共享交换、统计分析和统一发布。市县级区残联会同相关部门,综合利用入户调查、窗口申报、电话申报、网络申报等多种途径,组织、指导开展本区残疾人服务需求信息采集和动态更新工作。街道(乡镇)级负责收集、汇总本地区残疾人服务需求信息,将残疾人服务需求纳入本地区社会管理和服务数据的一次性采集清单。社区(村)级负责将残疾人服务需求信息采集纳入社区服务需求登记制度和“一刻钟社区服务圈”服务,做好残疾人服务需求信息常态采集、动态更新。鼓励各类机构、组织、残疾人亲友通过各种渠道主动反映残疾人服务需求。

  2.建立需求评估制度与流程

  一是提高残疾人基本公共服务的精准化、专业化水平,对残疾人的既往服务状况、当前服务意愿和今后服务方案进行综合评价,以进一步识别服务需求、明晰对象准入、确定提供服务的层级和部门。

  二是对残疾人提出的所有服务需求进行简易评估。社区(村)级组织残疾人专职委员、民政助理员、社区工作者、助残志愿者等,采取直接询问、侧面了解、目测评定、台账查阅等方式,对残疾人服务需求进行验证和确认,并对结果进行备案。

  三是对残疾人提出的教育、就业、康复、辅助器具、养护照料、无障碍服务需求进行专业评估。省级负责制定残疾人专业服务需求评估规范和标准,制定专业评估机构准入条件,认定专业评估机构,构建专业评估服务网络等。市县级由市县残联成立或指定相应部门,承担评估、转介等综合服务管理职责;由教育、人力社保、卫生计生、民政、残联等部门成立残疾人需求评估工作委员会,按照行业主管领域组织、协调、指导开展专业评估工作。

  3.建立服务与转介机制,避免残联全揽

  各层级、部门依据部门的责任分工,结合省、市、县、街道(乡镇)、社区(村)五级公共服务事项确立的权责划分,及时受理并协调本层级、本领域资源提供服务,形成服务记录并进行备案,做到服务留痕,实行痕迹化管理,符合审计要求;对于不属于本层级、部门职责范围或难以协调资源予以满足的服务需求,按照“讲规则、讲协同”的原则,及时转介至有责任、有能力提供服务的部门或机构,确保服务及时、主动、连续。

  4.加强第三方评价,加强服务监督与评价

  为确保服务质量,省级相关部门应加强对行业主管的各类服务机构和组织的行业指导和监督,建立健全服务质量监督体系,实现行业自律。省残联牵头制定残疾人服务管理效能评价标准,建立残疾人为主体的服务评价机制。各层级、部门要完善投诉举报受理、处理和反馈制度,主动回应、及时解决群众反映的问题,增强服务执行力和公信力。

  (四)搭建“省-市-县-镇-村”五级农村残疾人综合服务平台

  依托省、市、县、乡镇残联、居(村)委会或社区服务站,搭建五级农村残疾人服务综合管理平台,并与同级的政务服务管理平台相对接,将残疾人服务管理流程各个环节嵌入各个层级职责,提升残疾人基本公共服务的系统性、规范性、协同性。

  1.省级制定标准及管理规范

  省级由省残联会同相关部门,主要负责综合管理残疾人服务需求,整合残疾人服务资源,编制《服务目录》,制定服务标准规范、服务资源准入退出和考核评价标准、服务需求评估标准和评估机构准入条件、服务评价标准、服务综合管理平台管理规范等一系列有关残疾人服务与管理的标准规范,统筹推进全省残疾人基本公共服务体系建设工作。

  2.市县级进行评估,提供专项建议

  市县级由市县残联会同相关部门,依托市县级评估中介部门和专业评估机构,主要负责服务需求信息采集、服务资源管理、服务需求评估、政策服务审批、服务转介和服务评价等工作。各市县采取自主培养、部门共享、人员兼职、引入第三方专业机构、购买专业评估服务等方式,培育、组建专业评估机构和队伍。同时,各市级残联对本区域内公共需求进行汇总,向省残联提供专项资金建议,改变传统的上级制定专项资金类别、下级执行的方式方法。

  3.镇级统筹实施

  街道(乡镇)级由街道(乡镇)残联会同相关部门,依托康园中心,依靠协管、专职力量,主要负责统筹服务需求采集、社区服务提供、政策服务初审和转介、专业服务需求确认和提交等。推进示范残疾人温馨家园综合改革,采取购买服务等方式设置3个服务管理专职岗位,加快标准化建设,发挥基层服务枢纽平台作用。

  4.村级调研需求及部分督导

  社区(村)级依托居(村)委会、社区服务站和残疾人专职委员,主要负责服务需求的采集、验证、转介和社区服务的提供、记录。积极探索社区(村)残疾人协会作为社区社会组织进行备案的管理措施。按照“一窗多能、一岗多责”的原则,根据实际需要在社区服务站设立残疾人工作专职岗位,逐步纳入社区工作者队伍或参照社区工作者标准统一规范管理,提升残疾人专职委员综合能力。

  (五)探索建立智慧残疾人服务平台

  以广东残疾人服务远程教育平台为依托,在现有基础上,建设线上、线下融合的“互联网+残疾人服务”平台,对残疾人服务进行全领域、全过程、动态化监督管理。进行小程序开发及区块链技术搭建志愿者服务平台;远景目标建设省残疾人服务大数据管理平台,建设包含社会保障、教育、就业、康复、养护照料、交通出行等残疾人基本公共服务信息在内的残疾人服务主题数据库,开展残疾人服务大数据分析应用,发挥其在优化服务、提升管理和辅助决策中的支撑作用,促进残疾人服务供给公平、可及、精准、透明。

  (六)合理有效调配残疾人服务资源

  一是鼓励整合社会力量参与残疾人基本公共服务,广泛吸引社会力量参与。二是提升残疾人服务专业化水平,充分发挥示范性服务机构人才培训功能,建立完善与残疾人基本公共服务项目相匹配的职业标准体系,完善业务轮训和持证上岗制度,提高从业人员职业化、专业化水平。加快残疾人服务队伍建设,逐步建立以康复治疗师、特殊教育教师、就业辅导员、辅助器具适配评估师、无障碍设计规划师、社会工作者等为主的专(兼)职需求评估队伍,在评估工作委员会指导下开展专业评估服务。

 

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 来源:广东省残疾人事业发展研究会


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